用地、資源、交通、排放，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標正在變得越來越具體。

經多個部委的多輪集體會商，中國新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展已經初步擬定了一些質量控制指標，與此相對應，相關部委將協力推進戶籍制度、土地制度、財稅金融和行政區(qū)劃等方面的聯動改革，以此來加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制障礙。

經濟觀察報獲悉，新型城鎮(zhèn)化質量主要控制指標包括人均城鎮(zhèn)建設用地、可再生資源比例、城市綠色建筑比例、城市綠色交通使用比例、城市工業(yè)排放和碳排放等。

與此同時，新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革和土地制度改革的基本思路也已初定。其中，戶籍制度或將對小城鎮(zhèn)落戶采取全面放開、中小城市落戶有序放開，對于大城市、特大城市落戶仍然嚴格控制的原則，先重點推進解決舉家遷徙及新生代農民工的城市落戶問題，再逐步實施全國統(tǒng)一的居住證制度。

土地制度改革方面，一方面將對城鎮(zhèn)建設用地嚴格控制，其規(guī)模擴展要與農業(yè)轉移人口落戶數量相掛鉤；另一方面，對于農地征占，在確保提高農民在土地增值收益分配比例的基礎上，允許農民通過市場流轉方式出讓承包地、合規(guī)面積的宅基地并獲得相應的財產收益。

未來或允許部分地區(qū)可以建立試點，探索宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。據悉，國家發(fā)改委、國土部等方面目前正在加快完善、修改相關農村宅基地權益的法律法規(guī)，預計兩項工作在年內都會基本完成。

制定硬指標

今年1月15日，時任國務院副總理的李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民，要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”。

中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林等專家對此解讀稱，以往的城鎮(zhèn)化更多的表現為土地的城鎮(zhèn)化、規(guī)模的城鎮(zhèn)化，從深層次看，是地方政府還沒有放棄對GDP的熱衷，沒有擺脫對土地財政的依賴。

而中央高層提出城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，其實是對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向釋放出了“轉型”的新信號。

城鎮(zhèn)化“轉型”既包括在建、未來新建的城市，也包括對660多個既有城市的轉型、改造。十八大之前，國家發(fā)改委、住建部等方面確定的轉型原則是緊湊、多樣和低碳。“緊湊”是指城鎮(zhèn)建設用地必須嚴格控制，牢牢守住十八畝耕地紅線；“多樣”是由于我國不同地域間差異很大，必須要有一種多樣化的城市發(fā)展模式來適應；“低碳”則是要求城市建設盡量減少能源消耗，實際上也就是減少城市污染。

十八大報告提出“新型城鎮(zhèn)化”，之后中央高層進一步提出城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這對城鎮(zhèn)化轉型指出了更為明確的方向和要求。

為了制定更為具體的城鎮(zhèn)化轉型目標和體制機制改革配套措施，在今年全國兩會前后，國家發(fā)改委曾多次組織相關部委就相關問題進行討論、協商，在結合一些專家建議的基礎上，制定了未來人均城鎮(zhèn)建設用地、城市綠色建筑等一系列城市建設質量控制指標，明確了戶籍、土地以及社會保障等制度改革的基本思路。

其中，城市建設質量的控制指標包括：人均城鎮(zhèn)建設用地不得超過100平方米、可再生資源要占到整個城市能源比例的20%、城市綠色建筑要占到整個城市建筑的80%以上、城市綠色交通使用占比達到65%以上、城市工業(yè)排放和碳排放比原來降低50%。

聯動改革

此外，對制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戶籍制度、土地制度、行政區(qū)劃等方面的體制機制障礙在下一步可能進行較為深層次的聯動改革。

戶籍制度改革的基本思路是，國家將按照小城鎮(zhèn)落戶先行全面放開、中小城市落戶有序放開、大城市落戶繼續(xù)嚴格控制的原則，制定公開透明的各類城市農業(yè)轉移人口落戶政策，有序推進農業(yè)轉移人口的市民化。

其中，戶籍改革最先受益的將是有穩(wěn)定勞動關系、在城鎮(zhèn)居住一定年限并按規(guī)定參加社會保險的農民工群體。

在推進農民工在城市落戶的同時，《規(guī)劃》中還明確，國家鼓勵部分省市積極穩(wěn)妥地推行居住證制度，解決好流動人口在居住地勞動就業(yè)、子女上學、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面存在的實際問題。

在今后較長的一段時間內，中國人口管理將會采取戶籍制度和居住證制度有效銜接的制度，等到各方面運行成熟，再進一步實施全國統(tǒng)一的居住證制度，這樣也就沒有了“農村戶口”和“城市戶口”之分。

而《規(guī)劃》中提出的土地制度改革路徑是，國家對城鎮(zhèn)建設特別是工業(yè)用地要嚴格控制，城鎮(zhèn)建設的規(guī)模擴展要與農業(yè)轉移人口落戶數量相掛鉤，以此來避免走城鎮(zhèn)化攤大餅式的老路。目前中國人均城鎮(zhèn)建設用地已經超過130平方米，未來人均城鎮(zhèn)建設用地將被控制在100平方米以內。

城鎮(zhèn)建設用地之外，《規(guī)劃》還明確，對于農地征占補償問題，要求在確保提高農民在土地增值收益分配比例的基礎上，允許農民通過市場流轉方式出讓承包地、合規(guī)面積的宅基地并獲得相應的財產收益，以此來消除農民進城落戶的后顧之憂。

很多人關注的農村宅基地權益試點改革，知情人士表示，按照現行《土地管理法》，宅基地屬于農民集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權，《擔保法》也規(guī)定，農民所擁有的宅基地集體所有土地使用權不能用于抵押。對此，國家發(fā)改委、國土部等方面正在加快完善、修改相關法律法規(guī)的步伐。

要破解中國城鎮(zhèn)化的改革難題，現行的土地、戶籍、財稅金融和行政區(qū)劃等制度都是繞不開的障礙，這些或將需要更為詳盡的城鎮(zhèn)化改革配套政策。